做莊未必好

昨天阿扁總統批示退回行政院張俊雄院長所提總辭呈文（詳見），共有五點批示，其中與憲法上中央政府體制有關者有四點：

一、1997年修憲明定行政院院長由總統任命，毋須經立法院同意，行政院院長任期與立法委員之選舉無關。行政院院長於立法委員改選後，第一次集會前提出總辭，已非憲法上之義務。

二、2005年修憲延長立法委員任期，與總統同為一任四年，就職之日只差三個月又十九天，其間如行政院院長必須總辭兩次，勢必影響政務推動及政局安定，允宜慎重考慮。

三、1997年及2005年修憲前，司法院大法官釋字第387號與第419號解釋意旨應不再適用。

四、行政院院長於立法院改選後，第一次集會前總辭之往例，固值肯定，但依循最新憲法規定，認應重建憲政慣例，始符全民利益。

不久之前，我就曾說過：「除了史提芬‧周以外，世界上有些人你還真是猜不透他，阿扁就是其中一個。 」

那是當然的囉！若被你猜到，我還算是食神嗎？

97修憲將行政院院長的任命改為由總統直接任命，不再經由立法院行使同意權。然而，97修憲後立法院共歷經三次改選（98年四屆、01年五屆、04年六屆），行政院均於新任立法委員集會前總辭，縱使認為97修憲後「總辭不是行政院憲法上的義務」，也因已經三次總辭而建立憲政慣例，且阿扁總統任內即已實行過兩次，為何 08年七屆就不再遵循總辭的慣例，而認為應該建立立法院改選後，行政院不總辭的憲政慣例？如果慣例可以被推翻，那還算是慣例嗎？如果慣例可以被推翻，那麼這次建立的又是什麼樣的「憲政慣例」呢？

95年公布的釋字第387號解釋及96年公布的釋字第419號解釋，是有關行政院總辭最重要的兩號司法解釋，但也都是根據97修憲以前的憲法條文。

在1992年以前，由於萬年國會的關係，立法院從未全面改選，自然亦無行政院總辭的問題。反而是配合總統六年一任的改選（由國民大會選舉，亦為萬年國會），建立了在新任總統就職前，行政院總辭的憲政慣例。 1992年12月19日立法院全面改選立法委員，是為第二屆立法委員。因為台灣從未有行政院因為立法委員改選而總辭的前例，所以發生了爭議，最後由立法委員陳水扁等72位立法委員連署聲請司法院大法官解釋。

司法院在1995年10月13日作出釋字第 387 號，解釋文認為「立法委員任期屆滿改選後第一次集會前，行政院院長自應向總統提出辭職。行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員係由行政院院長提請總統任命，且係出席行政院會議成員，參與行政決策，亦應隨同行政院長一併提出辭職。」其主要 理由有兩個重點：一、行政院院長須經立法院同意而任命之，二、行政院對立法院負政治責任。

釋字第419號解釋就是赫赫有名的「著毋庸議」事件，1996年李連當選台灣第一任直接民選的正副總統，時任行政院長的連戰在就任副總統後，依慣例向李登輝總統提出總辭，李總統批示：「著毋庸議」，形成副總統兼任行政院院長的情形。後來立法院通過「咨請總統儘速重新提名行政院長，並咨請立法院同意」的決議，但李登輝總統對立法院的此項咨文置之不理。於是立法委員分別由馮定國等62人及饒穎奇等80人，就新任總統可否就行政院總辭批示慰留或退回，而無須再提名行政院院長咨請立法院同意，聲請大法官解釋。

1996年12月31日司法院作出釋字第419號解釋，解釋文認為：

一、副總統兼任行政院院長，與憲法設置副總統及行政院院長職位分由不同之人擔任之本旨未盡相符。

二、行政院院長於新任總統就職時提出總辭，係基於尊重國家元首所為之禮貌性辭職，並非其憲法上之義務。對於行政院院長非憲法上義務之辭職應如何處理，乃總統之裁量權限，為學理上所稱統治行為之一種 ，非司法院應作合憲性審查之事項。

三、依憲法之規定，向立法院負責者為行政院，立法院除憲法所規定之事項外，並無決議要求總統為一定行為或不為一定行為之權限。

根據釋字第387號解釋及釋字第419號解釋，可以得出以下的結論：配合立法院改選，行政院應該總辭，此為憲法上義務；但新任總統就職時，行政院並無總辭的憲法上義務，若總辭也不過是禮貌性辭職。不禮貌的話，總統也沒辦法，但歷來均無不禮貌的前例。

97修憲後，雖然拿掉立法院同意權，但「行政院對立法院負政治責任的關係」並未有任何改變，就這一點而言，認為行政院在立法院改選後，已無總辭的憲法上義務，理由還不夠充分。反而因為行政院院長是由總統直接任命，故於新任總統就職時，行政院總辭應該被認為是憲法上的義務。

阿扁總統批示：「三、1997年及2005年修憲前，司法院大法官釋字第387號與第419號解釋意旨應不再適用。」對立法院改選部分，就是「一、1997年修憲明定行政院院長由總統任命，毋須經立法院同意，行政院院長任期與立法委員之選舉無關。行政院院長於立法委員改選後，第一次集會前提出總辭，已非憲法上之義務。」而對新任總統部分，也就是對釋字第419號解釋部分，則未予交待。雖然未加說明，但也應該是指行政院對新任總統有總辭的憲法上的義務，應該不至於解釋成也不必總辭吧！（這又要回到前面的猜不透了）

最令人訝異的是，阿扁總統用了「應不再適用」這個用語，總統不是釋憲機關，如何能宣告司法解釋不再適用呢？總統如果對釋字第387號與第419號解釋在適用上發生疑義，應該依法聲請大法官為補充解釋，怎麼可以逕行宣告失效呢？這雖然又可能被解釋只是阿扁總統的個人意見，但如此不尊重司法的行為，距離獨裁者的心態已經不遠了。

97修憲以後，台灣中央政府體制是否即等於法國第五共和的半總統制或雙首長制，可否適用換軌制度？曾經引起廣泛的討論。不過，根據阿扁任內實踐的情形來看，並不是，換句話說，當總統所屬政黨在立法院僅佔少數席次時，總統仍然可以任命自己屬意的行政院院長，組織一個在立法院得到少數支持的行政院，至於會形成一個什麼樣的政局呢？我想，這八年我們都看夠了。

至於阿扁批示的第二點「二、2005年修憲延長立法委員任期，與總統同為一任四年，就職之日只差三個月又十九天，其間如行政院院長必須總辭兩次，勢必影響政務推動及政局安定，允宜慎重考慮。」這只能被看作是一時一地現實的考量，不足以成為慣例。因為，不要忘了，97修憲後還增訂了「不信任投票」制度，當行政院院長被立法院投票通過不信任案後，除必須辭職以外，尚可同時呈請總統解散立法院，若立法院被總統宣告解散，則改選後的立法委員的就職日就不再與總統的就職日只差三個月又十九天了，也許長些，也許短些。所以行政院該不該總辭的重點不在於總統與立法委員的就職日如何的接近，而是行政院向來透過總辭的方式來實踐對立法院負責的憲法上義務，是否應該繼續維持？或如何的重新建立？

為了解決這個由阿扁總統製造出來的憲政問題，在第七屆立法委員就職後，應即刻提出釋憲聲請，以維持過去行政院總辭的憲政慣例。不然的話，也可以考慮提出不信任案，等同於行使同意權的作用。當然啦！要不要讓不信任案通過，完全取決於佔絕對多數席次的國民黨，答案應該是不會通過，不用想都知道，國民黨只要張內閣乖乖的看守就好了。但這次的不信任投票不在於倒閣，而是藉此形成一個憲政慣例，也就是當立法院改選後，或行政院院長換人後，立法院依慣例都會行使不信任投票，如此也就等於回復了同意權的制度。有一些國家也是採行這個制度的。

也許有人會擔心，若不信任案通過，總統再解散立法院，國家會不會變得更亂了，也許會，也許不會，這要看政治人的氣度和智慧，還有台灣的運氣。也許總統就直接解散立法院，重新改選，結果大贏或大輸。也許總統會找多數黨協商，推出一個受到立法院多數支持的行政院院長，讓政局穩定運作。這些都要視個別具體的情形而定。

阿扁以前痛斥國民黨不要妄想整碗捧去，他要一個人做莊，記得劉德華就曾經說過：「做莊未必好。」事實證明，政治這個東西，除了支配以外，還要懂得分享；除了競爭以外，還需要合作；除了對立以外，還必須妥協，很可惜，阿扁這個做莊的只知道支配、競爭、對立，把原本 好好的一場局面給搞砸了！