法學學者︰併選恐違憲政慣例

〔記者曾韋禎／台北報導〕中選會決定在明年一月十四日同時舉行總統、立委選舉，台灣法學會昨舉辦「論總統與立委選舉合併辦理之合憲性」座談會，質疑併選已違憲政慣例，且剝奪五萬名首投族的投票權，更會創下逾四個月憲政空窗期的世界紀錄。

大法官應在選前討論合憲性

台灣法學會理事長、台大法律系教授王泰升指出，合併選舉已涉及嚴肅的憲法問題，大法官應在選舉尚未舉行前，就併選的合憲性提出討論，面對國人的期待、歷史的批判下，對其做出憲法解釋。

東吳政治系主任黃秀端說，全世界有五十幾個半總統制國家，只有秘魯、羅馬尼亞、納米比亞的總統、國會選舉同時舉行；但只要總統一解散國會，任期就不一致，為何需處心積慮設計併選？若按中選會規劃，台灣總統的空窗期將突破秘魯的三個月又二十天，創下世界新紀錄。

中央大學法律所教授陳英鈐批評中選會在決定併選時，竟未考量憲政爭議；還讓原本可選舉總統的五萬名首投族喪失投票權，再加上選舉日恰逢大學期末考期間，很多學生恐無法投票，這個決定光看表面就充滿了惡意。

台北大學公共行政系助理教授陳耀祥指出，依已凍結的憲法規定，國民大會於每屆總統任滿前九十日集會；若總統缺位而由行政院長代行總統職權時，期限也不得逾三個月，這都說明新、舊總統的過渡期，不應超過三個月。

陳耀祥強調，一九九六年以後的歷任民選總統，也都在距就職日的九十天內完成選舉，這已是憲政慣例；若政府想破例，就該從嚴衡量，而非在未顧及憲政爭議下，就輕率作決定。

中選會決定明年總統、立委將同時選舉（合併選舉），一定有一種支持的說法認為，憲法又沒有明文規定下任總統要在這任總統任期屆滿前什麼時候選，提前和立委一起選，有何不可？

520的由來

關於這個問題，且讓我們回顧一下520的由來。

我們記得，以前總統由國民大會選舉的時候，憲法第29條規定：「國民大會於每屆總統任滿前九十日集會，由總統召集之。」國民大會在每屆總統任滿前90日集會的主要工作是，選出下任總統及副總統。

每屆總統任滿前90天是國民大會的集會日，至於總統、副總統選舉日，依據36年3月31日國民政府制定公布的「總統副總統選舉罷免法」第 2 條 規定：「每屆國民大會，應於前屆總統、副總統任滿前六十日，舉行總統、副總統之選舉。首屆總統、副總統之選舉日期，由國民大會定之。」第7條規定：「當選之總統、副總統，於現任總統、副總統任滿之日就任。首屆總統、副總統，於當選後二十日內就任。」（本法在修憲改為總統直選後，於88年12月15日廢止）

行憲後第一屆國民大會在民國37年（1948）3月29日於南京國民大會堂召開，訂於4月20日選舉總統、副總統，依據前述「總統副總統選舉罷免法」的規定，首任總統、副總統應在當選後20日內就任，也就是至遲要在5月10日就任。假設順利的話，但偏偏天不從人願。

4月20日這天，先選舉總統，蔣中正「順利」當選。但接著選舉的副總統，因沒有人過半，經過四輪投票才由李宗仁勝出，而那天已是4月29日，比法定選舉日晚了9天。同時要配合立法院的成立日期（立法院遲至5月8日才成立），而總統任命行政院長必須得到立法院同意，諸多準備工作都需要時間，於是總統就職日也就必須配合順延，最後選在5月20日作為首任總統、副總統就職日。這就是520的由來。依據前述「總統副總統選舉罷免法」第7條規定：「當選之總統、副總統，於現任總統、副總統任滿之日就任。」以後520就成為中華民國新舊任總統的政權交接日。

由這段歷史來看，520其實是根據法律及憲政慣例形成的不成文憲法，即使後來總統任期經過修憲由6年改為4年，由國民大會選舉改為人民直選，這個憲政慣例仍被維持下來，沒有人會想去改變它，成為憲政秩序安定的基礎。

釋字第21號

到了第二任總統選舉前，發生了一個算術的問題。關於憲法規定的「任滿前九十日」如何計算？是從下任總統就職之日推算？還是自就職前一日起推算？民國42年（1953）國民大會秘書處為了這一日之差，特別函請司法院大法官解釋。

國民大會的問題是這樣的：查憲法第二十九條規定，國民大會於每屆總統任滿前九十日集會，由總統召集之。所謂總統任滿前九十日，係自總統就職之日推算？抑自就職前一日起推算？按本（第一）屆總統係於民國三十七年五月二十日就職，究應為民國四十三年二月十九日？抑為二月二十日？又如遇二月為閏年是否亦須多算一日，以算足九十日為合法？茲依照憲法第一七三條之規定，特函請查照解釋見復為荷。

司法院在民國42年7月10日公布釋字第 21 號，簡單扼要的回答了國民大會的問題，當時只有解釋文，沒有解釋理由，其實這種算術的問題，原也不需特別說明理由。釋字第21號解釋文是這麼寫的：憲法第四十七條規定總統任期為六年，同法第二十九條規定，國民大會於每屆總統任滿前九十日集會。憲法實施以後，首屆總統係於民國三十七年五月二十日就職，應至民國四十三年五月二十日任滿。所謂任滿前九十日，應自總統任滿前一日起算，以算足九十日為準。

於是答案揭曉，是從5月19日開始算第1天，扳指頭往前算足的第90天，就是國民大會的集會日。這種算日不算月的算法，當然也解決如二月逢閏年是否亦須多算一日的問題，也因為是通案解釋，所以司法院大法官在這個個案，沒給一個確切的日期，儘管民國43年（1954）不是閏年，大法官也是惜墨如金的。告訴你怎麼算，答案自己算。

釋字第21號這號憲法解釋，不但決定了國民大會的集會日，不要忘了，它同時也決定了國民大會選舉總統、副總統的日子，也就是前述「總統副總統選舉罷免法」第 2 條 規定：「每屆國民大會，應於前屆總統、副總統任滿前六十日，舉行總統、副總統之選舉。」

民國43年（1954）國民大會在2月19日召開，是520的前90天；於3月22日舉行總統、副總統選舉，是520的前59天，為什麼不是3月21日？不知道，可能21日是星期天，有人要做禮拜吧！

總統選舉日期的憲政慣例

民國49年（1960）國民大會於3月21日選舉總統，是520的前60天，而於3月22日選舉副總統，自此總統、副總統隔日選舉成為憲政慣例。以後民國55年（1966）、61年（1972）、67年（1978）、73年（1984）、79年（1990）國民大會都在3月21日選舉總統，而於3月22日選舉副總統。

民國85年（1996）年，第9任中華民國總統、副總統選舉，劃時代的首次由全民直選，這個歷史上的重要日子是3月23日，是520的前58天，為什麼是這一天呢？因為，是星期六。這是根據另一項慣例，台灣的大型選舉日都是訂在星期六舉行，所以總統、副總統選舉也是訂在星期六，就近選擇的結果，即3月23日。我們都知道，總統歸總統，立委歸立委，這兩個選舉是不相干的，第3屆立法委員是在民國84年（1995）年底舉行，也未聞有人倡議總統提前與立委合併選舉，由此，我們更明顯可見總統選舉日依違於總統任滿前六十日舉行的憲政慣例的脈絡。民國89年（2000年）第10任總統、副總統直選訂於3月18日舉行、93年（2004）第11任總統、副總統直選訂於3月20日舉行、97（2008）年第12任總統、副總統直選訂於3月22日舉行，都是遵循總統任滿前60日及星期六的憲政慣例，縱使最近立法委員選舉於97年（2008）1月12日舉行，與總統選舉相近，也都是個別舉行，如此，我們在討論問題之前，應該確認的是尊重在總統任滿前60日及星期六舉行下任總統選舉，以及總統、立委分別選舉的憲政慣例。

新制「總統副總統選舉罷免法」在民國84年8月9日公布制定，雖然沒有明定總統、副總統選舉投票日，但依前所述，85年以後舉行的4次總統、副總統選舉都是遵循總統任滿前60日及星期六的憲政慣例，這項憲政慣例應該加以重視。

修法或聲請大法官解釋

誠如某些人主張憲政慣例不是不能改變，但我們不可忽視憲政慣例在於大家共同遵守下所具有的安定價值。要打破憲政慣例，不是不可以，然而之所以可以用一個新的慣例取而代之，是因為新的慣例具有較優越的安定價值。但我們發現，依據現在的憲法，總統有可能解散立法院，在總統解散立法院後，立法院必須進行改選，任期4年重新計算，如此，立委和總統還是有可能分開選舉。除非，我們說總統基於現實考量不可能解散立法院，但這是憲政慣例嗎？恐怕還不是。

所以，要打破憲政慣例，最妥當的辦法是修法，將總統、副總統的投票日加以明訂，就像以前「總統副總統選舉罷免法」規定的那樣，如此關係憲政運作的重大事項，經過立法院代表民意的立法程序，也遠比中選會自作決定要符合憲政正當程序原則的要求。

再不然，反對黨就有責任向司法院大法官聲請解釋，過去，連一日之差都有必要聲請解釋，現在差了幾十日，就更有必要請大法官說清楚講明白了。