2001/11/29

自由飄浮的憲政體制



  從以前到現在,當我們在探討我們國家的憲政體制的時候,爭點總是集中在三種類型:一是「內閣制」;二是「總統制」;三是「雙首長制」,這三種類型各有典範:「內閣制」是英國;「總統制」是美國;「雙首長制」是法國。

  曾經有一種聲音極微弱的說法,認為我們國家的憲政體制不是什麼內閣制、總統制、雙首長制,而是「中華民國制」!此說一出,大受學院派的圍剿,視為背離典範、荒誕不經,於是這種說法便在嗤鼻聲中淹沒了。「中華民國制」的失敗,其實在於創說者千不該萬不該定名為「中華民國制」,這樣總會讓人覺得是屈從現實,或根本是在攪局。他應該多花些腦筋想個更炫的名稱。

  歷來對我們國家憲政體制的爭論,無一不是在附會典範上下工夫,用的方法是「以偏概全」與「瞎子摸象」。只要附會到了某一點,就硬指全部該是什麼,而不能附會的另一點,就成為反對者批駁的論點。爭執到最後,大家好像在玩「明星臉」,一心一意鑽研我們國家的憲政體制最像誰,反而忘了我們國家憲政體制「存在」的事實。

  國家的權力分為立法、司法、行政,採取的是制衡的原理。在行政權方面,集中運作本來是最好的方式,「內閣制」、「總統制」都是如此,至於「雙首長制」,是法國憲政體制的獨特現象,其所需的妥協機制與發生失控的危機,並非其他國家可以冒然嘗試。

  我們國家的憲政體制呈現「自由飄浮」或是「任意傾斜」的現象。

  在國民黨一黨獨大的時期,總統身兼在立法院擁有過半席次的國民黨的黨魁,總統與行政院、立法院的權力運作,主要是透過政黨的決策機制—中常會來完成,舉凡政府人事、政策、預算、法案等,都必須先經過國民黨中常會。總統、行政院、立法院彼此是什麼關係,誰有權,誰有責,並不重要,因為大家都是從政同志,唯黨主席之命是從。於是儘管憲政體制不明,在以黨領政之下,權力自然而然的「飄浮」或「傾斜」到總統這邊了。

  1996年我第一次承辦所服務機關的一項法案起草工作,草案完成後,在簽核過程中,我的直屬長官批示要我加擬一條:「擬先提報中常會。」我一看之下,拿了公文就向他報告:「這先提報中常會,不知是按什麼規定辦理?」

  他說:「你不懂程序,政府重要的法案向來都要先經過中常會。」

  我裝傻:「屬下不知道這中常會是哪個中常會?」

  「當然是黨的中常會!」

  「哪個黨?」

  「不是國民黨,還會是哪個黨?你不是黨員啊?這個都不懂!」

  「確實不是。」

  「啊?你不是………也沒關係,就照我擬的往上送好了。」

  「照您擬的,我實在不能辦………」

  然後我就向他說明政府歸政府,政黨歸政黨,政府的公文要先送黨部,如此黨政不分,以公務員的立場,實在礙難從命。爭執了半天,我始終不肯照辦,總算拗不過,他只好另外再寫張浮簽。

  唯一的例外,是在嚴家淦繼任總統的時期,當時蔣經國是行政院院長,不久又成為國民黨主席。在以黨領政之下,嚴家淦不過是看守政權的角色,於是權力自然而然的又「飄浮」或「傾斜」到行政院院長這邊了。

  在李登輝主政的十二年中,由於國民黨權力鬥爭愈演愈烈的緣故,以黨領政的運作已不如往日,而我們國家憲政體制的「飄浮」或「傾斜」現象,也隨之呈現不穩定的狀態。幾經周折,總統與行政院院長的權力分際,似乎有些模式可循,例如國防、外交、兩岸關係及其他國家安全大政方針之權歸總統,其他歸行政院院長,然而事實上又不盡如此,即使如連戰、蕭萬長當時咸認恭順者,仍然不時發生府院嫌隙的傳聞。

  最近的一次修憲,將總統任命行政院院長的程序作了重大的改變,立法院失去了同意權,而改以不信任的方式制衡行政院,而總統取得立法院的解散權,用來制衡立法院。但是,仍然未能終結我們國家憲政體制的「自由飄浮」或「任意傾斜」的現象。

  阿扁主政之初,面臨所屬政黨—民進黨在立法院是少數黨的窘境,為了堅守這一「碗」權力分配的主導地位,不讓別人整碗捧去,嚴拒組成「聯合政府」。然而他的「全民政府」,在拒絕國民黨「黨進黨出」的要求之下啟用唐飛,不數月即告夭折。而在啟用張俊雄之後,終歸坐實「少數政府」的局面。

  阿扁的少數政府,總統及行政院院長雖同屬一黨,然而權力「自由飄浮」或「任意傾斜」的現象並不因此獲得解決。正因為如此,阿扁企圖另以「九人小組」整合黨政運作,因缺乏國民黨以黨領政的權力內涵,顯然成效不彰,甚至流於形式。

  現在阿扁又提出「國家安定聯盟」的主張,似乎有意組成聯合政府。然而阿扁仍然堅守權力分配的主導地位,絕不甘只作接受「多數執政」的角色……當國親新三合一形成立法院席次過半的優勢,而要求阿扁任命這三黨推出的閣揆人選,再由閣揆自行組閣。阿扁絕對不接受這種權力分配的方式。

  國會改選之後,內閣必須總辭,緊接而來的是任命閣揆及組閣的問題,可預見的必是一場「國家安定聯盟」與「多數執政聯盟」的爭執,如果不能善了,最後的結局也不過是再組成一個少數政府,打回原形而已。然而,對於權力「自由飄浮」或「任意傾斜」的現象,仍然毫無幫助,追根究底,總統與行政院院長的權力分際不明,才是憲政運作不穩定的主要原因。

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