自由飄浮的憲政體制

　　從以前到現在，當我們在探討我們國家的憲政體制的時候，爭點總是集中在三種類型：一是「內閣制」；二是「總統制」；三是「雙首長制」，這三種類型各有典範：「內閣制」是英國；「總統制」是美國；「雙首長制」是法國。

　　曾經有一種聲音極微弱的說法，認為我們國家的憲政體制不是什麼內閣制、總統制、雙首長制，而是「中華民國制」！此說一出，大受學院派的圍剿，視為背離典範、荒誕不經，於是這種說法便在嗤鼻聲中淹沒了。「中華民國制」的失敗，其實在於創說者千不該萬不該定名為「中華民國制」，這樣總會讓人覺得是屈從現實，或根本是在攪局。他應該多花些腦筋想個更炫的名稱。

　　歷來對我們國家憲政體制的爭論，無一不是在附會典範上下工夫，用的方法是「以偏概全」與「瞎子摸象」。只要附會到了某一點，就硬指全部該是什麼，而不能附會的另一點，就成為反對者批駁的論點。爭執到最後，大家好像在玩「明星臉」，一心一意鑽研我們國家的憲政體制最像誰，反而忘了我們國家憲政體制「存在」的事實。

　　國家的權力分為立法、司法、行政，採取的是制衡的原理。在行政權方面，集中運作本來是最好的方式，「內閣制」、「總統制」都是如此，至於「雙首長制」，是法國憲政體制的獨特現象，其所需的妥協機制與發生失控的危機，並非其他國家可以冒然嘗試。

　　我們國家的憲政體制呈現「自由飄浮」或是「任意傾斜」的現象。

　　在國民黨一黨獨大的時期，總統身兼在立法院擁有過半席次的國民黨的黨魁，總統與行政院、立法院的權力運作，主要是透過政黨的決策機制—中常會來完成，舉凡政府人事、政策、預算、法案等，都必須先經過國民黨中常會。總統、行政院、立法院彼此是什麼關係，誰有權，誰有責，並不重要，因為大家都是從政同志，唯黨主席之命是從。於是儘管憲政體制不明，在以黨領政之下，權力自然而然的「飄浮」或「傾斜」到總統這邊了。

　　1996年我第一次承辦所服務機關的一項法案起草工作，草案完成後，在簽核過程中，我的直屬長官批示要我加擬一條：「擬先提報中常會。」我一看之下，拿了公文就向他報告：「這先提報中常會，不知是按什麼規定辦理？」

　　他說：「你不懂程序，政府重要的法案向來都要先經過中常會。」

　　我裝傻：「屬下不知道這中常會是哪個中常會？」

　　「當然是黨的中常會！」

　　「哪個黨？」

　　「不是國民黨，還會是哪個黨？你不是黨員啊？這個都不懂！」

　　「確實不是。」

　　「啊？你不是………也沒關係，就照我擬的往上送好了。」

　　「照您擬的，我實在不能辦………」

　　然後我就向他說明政府歸政府，政黨歸政黨，政府的公文要先送黨部，如此黨政不分，以公務員的立場，實在礙難從命。爭執了半天，我始終不肯照辦，總算拗不過，他只好另外再寫張浮簽。

　　唯一的例外，是在嚴家淦繼任總統的時期，當時蔣經國是行政院院長，不久又成為國民黨主席。在以黨領政之下，嚴家淦不過是看守政權的角色，於是權力自然而然的又「飄浮」或「傾斜」到行政院院長這邊了。

　　在李登輝主政的十二年中，由於國民黨權力鬥爭愈演愈烈的緣故，以黨領政的運作已不如往日，而我們國家憲政體制的「飄浮」或「傾斜」現象，也隨之呈現不穩定的狀態。幾經周折，總統與行政院院長的權力分際，似乎有些模式可循，例如國防、外交、兩岸關係及其他國家安全大政方針之權歸總統，其他歸行政院院長，然而事實上又不盡如此，即使如連戰、蕭萬長當時咸認恭順者，仍然不時發生府院嫌隙的傳聞。

　　最近的一次修憲，將總統任命行政院院長的程序作了重大的改變，立法院失去了同意權，而改以不信任的方式制衡行政院，而總統取得立法院的解散權，用來制衡立法院。但是，仍然未能終結我們國家憲政體制的「自由飄浮」或「任意傾斜」的現象。

　　阿扁主政之初，面臨所屬政黨—民進黨在立法院是少數黨的窘境，為了堅守這一「碗」權力分配的主導地位，不讓別人整碗捧去，嚴拒組成「聯合政府」。然而他的「全民政府」，在拒絕國民黨「黨進黨出」的要求之下啟用唐飛，不數月即告夭折。而在啟用張俊雄之後，終歸坐實「少數政府」的局面。

　　阿扁的少數政府，總統及行政院院長雖同屬一黨，然而權力「自由飄浮」或「任意傾斜」的現象並不因此獲得解決。正因為如此，阿扁企圖另以「九人小組」整合黨政運作，因缺乏國民黨以黨領政的權力內涵，顯然成效不彰，甚至流於形式。

　　現在阿扁又提出「國家安定聯盟」的主張，似乎有意組成聯合政府。然而阿扁仍然堅守權力分配的主導地位，絕不甘只作接受「多數執政」的角色……當國親新三合一形成立法院席次過半的優勢，而要求阿扁任命這三黨推出的閣揆人選，再由閣揆自行組閣。阿扁絕對不接受這種權力分配的方式。

　　國會改選之後，內閣必須總辭，緊接而來的是任命閣揆及組閣的問題，可預見的必是一場「國家安定聯盟」與「多數執政聯盟」的爭執，如果不能善了，最後的結局也不過是再組成一個少數政府，打回原形而已。然而，對於權力「自由飄浮」或「任意傾斜」的現象，仍然毫無幫助，追根究底，總統與行政院院長的權力分際不明，才是憲政運作不穩定的主要原因。